我国首部《连片特困区蓝皮书》（2013）发布

给出武陵山特困区多维减贫对策

　　光明网北京3月20日电（记者李瑞英）由吉首大学、中国社科院社科文献出版社联合举办的《连片特困区蓝皮书》发布会，2013年3月20日在中国社会科学院召开。会上，发布了由吉首大学党委书记游俊、吉首大学商学院院长冷志明、吉首大学商学院院长助理丁建军主编的我国第一部关注中国连片特困区区域发展与扶贫攻坚的报告《连片特困区蓝皮书：中国连片特困区发展报告（2013）》。发布会上，来自国家民委、国务院扶贫办、国家发改委、教育部等有关领导出席会议并讲话。吉首大学校长肖湘愚和社会科学文献出版社社长谢寿光致辞。吉首大学党委书记游俊介绍《中国连片特困区发展报告（2013）》主要内容及结论。会议由吉首大学副校长钟海平主持。中国社科院魏后凯研究员、李仁贵研究员，中国科学院何书金研究员，北京大学李国平教授，中国人民大学张可云教授，中央财经大学戴宏伟教授等出席发布会并进行了交流研讨。

　　该蓝皮书的出版，填补了我国集中连片特困区这类特殊类型区域蓝皮书的空白，为关注连片特困区区域发展与扶贫攻坚的社会各界提供了及时翔实的第一手信息和交流合作的平台。《连片特困区蓝皮书》对包括武陵山特困区在内的所有连片特困区进行研究，每年将关注一个连片特困区。

　　本蓝皮书以率先启动“区域发展与扶贫攻坚”的“先行先试”区域——武陵山片区为样本，以“多维减贫和自我发展能力构建”为主题，全面考察了武陵山片区71县市区近10年来多维贫困和自我发展能力状况及其时空演变规律，并基于贫困各维度和自我发展能力各子系统的特征和演变趋势，提出了具体的对策建议。同时，对武陵山片区内“区域发展与扶贫攻坚”的经典个案进行解剖，总结了其经验与启示。由于武陵山片区是中国连片特困区的典型代表，因而，蓝皮书关于连片特困区多维贫困与自我发展能力评价、演变特征与趋势等普遍性、规律性问题的探讨同样适用于其他连片特困区。

　　总报告全面总结了“先行先试”给武陵山片区带来的机遇与挑战，试点启动一年取得的主要进展，武陵山片区多维贫困与自我发展能力的现状、特征与趋势，以及加快推进片区多维减贫和自我发展能力培育的思路、对策及展望。综合评价篇在构建连片特困区多维贫困测度指标体系和自我发展能力评价指标体系的基础上，从片区整体、分片区和县市区三个空间尺度层面对武陵山片区2003、2007和2011年三个时间截面的多维贫困和自我发展能力状况进行了综合评价与时空演变分析，归纳了武陵山片区的多维贫困与自我发展能力特征及演变趋势。扶贫攻坚篇基于多维贫困的四个维度考察了武陵山片区的经济贫困、人类贫困、生态贫困和信息贫困的时序演变及内部空间分布特征，并分别探讨了相应的减贫思路与对策。区域发展篇则以自我发展能力构建为主线，从特色优势产业自我发展机理与路径、市场潜力测度与发展前景预测、经济地理时空演化与重塑以及软环境对比分析等方面对武陵山片区的产业能力、市场能力、空间能力和软实力培育进行了思考。先行先试篇通过对武陵山片区内具有代表性和典型性“先行先试”实践的个案剖析，归纳总结了跨域环境治理、专业村发展与减贫、跨省县域协作、民族团结创建与扶贫攻坚相互促进、生态旅游扶贫与发展等相关经验与启示。

吉首大学作为地处武陵山片区腹地的高校，率先承担起为连片特困区区域发展与扶贫攻坚献计献策的历史使命与社会责任。《中国连片特困区发展报告》蓝皮书也将为关注和关心连片特困区发展的社会各界人士提供了一个献计献策、智慧交流的平台。

　　武陵山片区经济贫困重心由贵州片区向湖南片区转移

　　蓝皮书指出，2011年，武陵山片区内人均GDP为11858元、农村人均纯收入为4132元，仅为全国平均水平的33.8%和59.2%，按照2300元的最新贫困标准计算，贫困发生率达到45%左右，远远高出全国平均水平。近10年来武陵山片区整体层面经济贫困状况有所减轻，但减幅不大，而且贫困程度依然非常严重，在各贫困维度中，经济贫困是最为贫困的维度之一，经济贫困主导型县市区有27个。此外，本片区内不同分片区、各县市区的经济贫困程度也存在较大差异。分片区层面，张家界片区和黔江片区的贫困程度相对较轻，湘西、铜仁和邵阳片区的贫困程度较深，怀化和恩施片区居中。从演变趋势来看，邵阳片区相对于其他片区而言经济贫困程度有所加深，铜仁片区则相对有所下降，而其他片区保持相对稳定。县市区层面，正安、沅陵、永顺、新邵、新宁、新晃、新化、务川、万山、通道、邵阳、桑植、麻阳、隆回、龙山、涟源、来凤、古丈、洞口、德江、道真、城步、安化等县市的经济贫困程度最深（三级贫困）。其中，湘西片区3个、怀化片区5个、邵阳片区8个、张家界片区1个、铜仁片区5个、恩施片区1个，三级贫困率分别为37.5%、38.5%、72.7%、20%、31.3%和9.1%。黔江片区则没有县市区达到三级贫困。总体而言，从武陵山片区经济贫困的时空格局演变来看，经济贫困的重心由贵州向湖南转移，铜仁片区在2003年到2007年间经济贫困有所加重，但2007年后出现了大幅下降，而邵阳片区经济贫困明显加深。黔江片区的经济减贫效果最为明显，到2011年片区内所有县市区经济贫困都降到一级。张家界片区则相对稳定，4个县市区一直为一级贫困。此外，恩施片区经济减贫效应也相对好于湘西、怀化和邵阳片区。可见，在过去的10年里，武陵山片区中湖南县市区的经济减贫效应落后于重庆、贵州和湖北所辖县市区。

　　武陵山片区自我发展能力仍较低且较强县市区空间分布分散

　　专家说，相对于全国平均水平而言，武陵山片区的自我发展能力仍然十分有限。但近10年来还是有了较大的进步，提升了将近1倍。其中，产业能力和市场能力一直具有相对优势，并且提升的速度也较快，可软实力较弱，空间能力次之。片区内各分片区、各县市区的自我发展能力存在一定的差异。其中，分片区层面，张家界片区和黔江片区的自我发展能力最强，湘西、怀化和邵阳片区居中，铜仁和恩施片区最弱。并且，最强和最弱片区的排位相对稳定，而居中的三个片区则出现了明显的排位更替。各县市区层面，正安、永顺、印江、沿河、溆浦、新宁、咸丰、务川、通道、绥宁、思南、石阡、麻阳、龙山、利川、建始、会同、鹤峰、凤冈、洞口、德江、道真、城步、辰溪和巴东等县市区的自我发展能力最弱。这些县市区中，铜仁片区9个、恩施片区5个、怀化片区5个、邵阳片区4个、湘西片区2个，各自占所在片区的比例为56.65%、45.5%、38.46%、36.36%和25%。张家界片区和黔江片区的自我发展能力则均在中等以上。此外，各县市区中空间制约型县市区的数量最多，为37个，占比52.11%，产业制约型、市场制约型和软环境制约型县市区的数量分别为8、12和14个，各自占比为11.27%、16.90%和19.72%。空间自我发展能力不足，仍是武陵山片区最重要的制约瓶颈。自我发展能力整体的空间分布更为分散、变动程度相对更低。其特征可归纳为：（1）张家界片区的自我发展能力最强，也是唯一的一个全部县市区自我发展能力都相对较强的分片区；（2）黔江片区和怀化市鹤城区周边县市区的自我发展能力在逐渐增强，前者大体上为平稳发展，后者则主要发生在2007年以后；（3）玉屏、万山、铜仁、凤凰、吉首一带的自我发展能力一直相对稳定，不过随着怀化市鹤城区周边县市区自我发展能力逐渐增强，这两个自我发展能力相对较强县市集聚区正在连成一片，形成一个更大的自我发展能力较强县市集聚区；（4）邵阳片区的自我发展能力则呈整体相对下降的趋势，到2011年，仅有冷水江、涟源和武冈3个县市区的自我发展能力相对较强；（5）铜仁片区、恩施片区、怀化片区和邵阳片区交界处的自我发展能力整体较弱，特别是怀化片区和邵阳片区交界处，其自我发展能力较弱县市区范围近10年来呈扩大趋势；（6）各地级行政机构所在县市区的自我发展能力相对较强，且一直保持相对稳定。

武陵山片区区域发展与扶贫攻坚应处理好“五组关系”

　　蓝皮书强调，武陵山片区“区域发展与扶贫攻坚”应在政府机构（不同层级政府）的推动和主导下，充分发挥贫困主体（BOP群体）和非政府组织机构（NGO机构）的主观能动性，以片区规划为蓝本，通过借力外部援助、整合内部资源，在经济发展、公共服务和制度创新方面大胆进行“先行先试”，将立足于短期“多维减贫”效应的扶贫攻坚举措与着眼于长远“自我发展”能力培育的区域发展战略有机结合起来，以“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”，最终实现“四区一屏障”的战略定位，在全国经济社会发展空间格局中占据独特的地位。 具体地，必须处理好以下“五组关系”：一是政府机构、BOP群体以及NGO机构之间的关系，明确各主体的分工与定位，充分发挥各自的最大效能；二是区域竞赛与区域合作之间的关系，充分调动各县市区区域发展与扶贫攻坚的积极性和能动性；三是外部援助与内部整合之间的关系，借助外力走出“贫困陷阱”，形成内力避免掉入“梅佐乔诺陷阱”，最终走上持久脱贫与可持续发展的道路；四是多维减贫与自我发展能力培育之间的关系，实现短期减贫目标和长期发展目标无缝对接；五是多维贫困各维度之间及自我发展能力各子系统之间的关系。

　　武陵山片区应加快“六中心四轴线”+“三圈一带”交通网体系建设

　　蓝皮书指出，按照《全国主体功能区规划》，武陵山片区整体为限制开发区，而依据整体保护、点状发展的原则，片区又可以细分为重点发展区、农业生态区和生态保护区三大功能分区，三者占区域总面积的比重分别为6%、18%和76%。因而，武陵山片区的可开发空间十分有限，如何在“先天不足”的条件下最大限度地挖掘空间自我发展能力是武陵山片区空间能力培育的核心。首先，以快速交通网络连接的网络状城镇体系是武陵山片区空间结构的现实选择。基于《规划》中“六中心四轴线”的空间结构规划，一方面要加快城镇化进程，鼓励人口向承载能力相对较强的6个中心城市及少数次级中心城市集聚，特别是对生态极其脆弱区域的居民应实施移民工程，同时，对于发展空间极其有限的区域应鼓励其人口和产业向承载能力强的区域，特别是中心城市转移（如建“飞地工业园”的形式等）；另一方面，要继续加大各中心城市之间的交通网络建设，增强其运载能力、缩短其通达时间，通过增大“流空间”来弥补“场空间”的不足。其次，应遵循武陵山片区经济活动空间分布演变的趋势，在“六中心四轴线”的总体空间结构上形成联系更为紧密的“经济圈”和“经济带”。具体地，可以形成“三圈一带”空间发展格局。“三圈”分别是“铜吉怀”经济圈、“黔恩龙”经济圈和张家界经济圈，“一带”则为“铜吉张”经济带。其中，随着吉怀高速顺利通车、铜仁市经济重心继续向大兴转移，再加上“鹤中洪芷一体化”的推进、玉屏和铜仁城际轨道交通的开通，“铜吉怀”经济圈将呼之欲出，该经济圈将成为片区内最早形成且实力最强的经济圈。“黔恩龙”经济圈也将随着“龙凤经济协作示范区”的推进而加快形成步伐。张家界经济圈则对应于张家界片区，目前贫困程度相对较低、自我发展能力相对较强，但内部的整合和一体化程度需要加强。“铜吉张”经济带则是指“玉屏——铜仁——凤凰——吉首——泸溪——沅陵——张家界——慈利——石门”一线，该线恰好对应于武陵山片区地势相对平缓的峡谷带，经济基础相对较好。专家认为，武陵山片区空间能力培育的方向是鼓励人口、产业（种植业除外）向“六中心和四轴线”，特别是“三圈一带”区域集聚，走紧凑型和空间集约型发展道路。这样，不仅可以提升空间自我发展能力，而且可以极大地降低生态贫困。

武陵山片区应以“域际战略产业链”和“共建产业园区”推动产业集聚和集群发展

　　蓝皮书强调，产业能力既是区域自我发展能力的核心，又是经济减贫最主要的途径。在武陵山片区的产业扶贫与产业自我发展能力培育中，需要回答的两个问题是“发展什么产业”和“如何发展”。其中，首要问题对应的是产业选择问题，片区总体规划以及各级政府的实施规划已对这一问题进行了较好的回答。如旅游产业、特色农业、加工制造业（农林产品加工业、生物医药产业、矿产品加工业、机械工业）、现代服务业、民族文化产业等被作为武陵山片区未来十年重点发展的产业，也是产业扶贫的载体性产业。而且，各县市区已根据《片区规划》制定了明确的产业发展目录。因而，关键在于回答“如何发展”的问题。鉴于武陵山片区上述产业总体相对分散、规模相对较小、竞争力和盈利能力不强、部分产业雷同且恶性竞争风险极强的现实，蓝皮书认为武陵山片区产业发展总体上应以提升产业盈利能力和竞争力为导向，走集聚和集群的规模化发展道路。具体地，首先应建立以旅游产业为主导的生态型现代产业体系。通过引进战略投资者将武陵山片区旅游产业打造成片区内各区域之间的“域际战略性产业链”，整合片区丰富的旅游资源，引领片区产业一体化发展。具体做法可以是先各旅游景点圈内部整合，然后各旅游景点圈运营公司通过交叉持股等方式实现景点圈之间的对接与整合，最后以精品旅游线路项目运作的方式实现片区旅游产业发展的一体化。其次，特色农业方面则要加快推进“一村一品、多村一品”、“公司+合作社+农户”的专业化发展模式，以重点龙头企业带动特色农业的规模化发展。加工制造业方面，则应以“共建产业园区”的方式重点打造几个大型的工业园区，以其为载体实现加工制造业的集群发展。一方面，利税共享的“飞地型工业园区”发展模式既可以充分调动各县市区政府招商引资和发展工业的热情，又避免了各自为阵导致的分散化，以及对环境可能造成的破坏。另一方面，加工制造业的集群发展可以充分发挥工业生产的规模经济和集聚经济效应，增强加工制造业的竞争力和盈利能力。现代服务业和民族文化产业的发展同样应以区域中心城市的现代服务业和民族文化产业园区为载体，实现集群发展。